摘要：

本文論證了地方政府投資建設中小機場的目的是利用航空運輸業的正外部性，優化本地區的交通運輸條件，促進本地區的經濟社會發展。優化交通運輸條件需要提升機場通達能力。使用支線飛機運營支線航班是一種更有效率的資源配置方式，比用干線飛機運營支線航班更能提升機場通達能力。我國用大量干線飛機運營支線航班屬于資源錯配。發生資源錯配的原因是我國支持支線航空發展的政策表述不明確，實施中發生偏離，具體的政策措施不適當等。建議在十四五規劃等國家政策中明確規定支持用支線飛機發展支線航空的政策，優化相關政策措施。

關鍵詞：政策；資源配置；支線飛機；支線航空；中小機場；通達能力；外部性

支線飛機運營支線航班的資源配置效率分析與政策建議（上）

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五、政策分析與檢討

2000年曾經被稱為我國支線航空發展元年，這一年國家出臺了鼓勵和支持支線航空發展的政策，民航局制定了促進支線航空發展的政策措施，地方政府提出了較多的支線機場建設項目，航空公司開始批量訂購支線飛機[1]。國家發改委的領導希望中國支線飛機能在運輸機隊中占到30%的比例。從2000年至今已經過了20年，國務院和民航局也制定了多種政策措施促進支線航空的發展。2000年時，70座級以下的支線飛機為62架，占運輸機隊總數的12%，經過18年的發展，到2018年末，支線飛機占到運輸飛機總量的5.1%，支線飛機占比不升反降，離政策目標越來越遠。

問題出在哪里？對國家民航局來說，民航局一直在推動支線航空的發展，并推動將這一政策寫入國務院的政策文件，還制定了一系列鼓勵支線航空發展的措施，不能說民航局不支持。對航空公司來說，航空運輸市場是競爭性市場，航空公司要考慮收入、成本和利潤，在市場機制引導下行動，航空公司不能干賠錢的事，航空公司不購買支線飛機的根本原因是支線飛機不賺錢或者不如干線飛機賺錢。對地方政府來說，中小機場所在地的地方政府都希望支線機場發展，能更好地優化當地的交通運輸條件，許多地方政府都出錢提供機場運營和航線補貼吸引航空公司來飛航班。從這些角度看，這些部門都沒有問題。

筆者經過深入分析，認為問題可能主要出在以下幾個方面：

（一）政策表述不明確，實施中發生偏離

從1995年至2005年期間國家發改委、民航局有關領導發表的論文、講話看，當時要鼓勵發展的支線航空模式是用支線飛機發展支線航空，而不是用干線飛機發展支線航空。他們認為用支線飛機發展支線航空是當然之理，根本不需要說明，因此就沒有在政策文件中明確說要用支線飛機發展支線航空。

由于當時的國家政策沒有明確表述要用支線飛機發展支線航空，隨著時間的推移，一些政策制定者忘記了支行航空政策的核心，而認為只要支線機場有飛機飛就行，不需要對支線飛機運營支線機場提供特別支持。

2006年，民航總局印發的《民航總局關于促進支線航空發展的若干意見》中雖然有許多鼓勵引進支線飛機和鼓勵用支線飛機發展支線航空的措施，但該政策理念已經不是鼓勵用支線飛機發展支線航空，而是用支線飛機和干線飛機發展支線航空都可以。具體表現是，民航總局在《關于〈民航總局關于促進支線航空運輸發展的若干意見〉的背景》中說：“在航空運輸網絡中，支線航空運輸是相對于干線航空運輸的一個概念。它既不是指單一由支線飛機運營的航空市場，也不能簡單地從航線距離、機場等級、地域等方面與干線航空加以區分。”

因此，民航局在隨后出臺的航線補貼類的政策，雖然形式上對支線飛機運營支線航班有所傾斜，但傾斜幅度很小，而且由于政策措施設計上的缺陷，在實際執行中幾乎體現不出傾斜來。

根據國務院批準的關于支線飛機免征進口關稅和進口環節增值稅的規定，干線飛機與支線飛機運營支線航線的免稅政策也是相同的，對支線飛機沒有優待。

當然，《國務院關于促進民航業發展的若干意見》（國發〔2012〕24號）中關于“加強干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機場的通達性和利用率”的表述，結合本文用經濟學原理分析得出的結論，應當支持用支線飛機運營支線航班，限制用干線飛機運營支線航班。

國務院意見中明確提出要加強干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機場的通達性。在機場吞吐量基本不變的情況下，提高通達性的基本途徑就是增加通航地點和航班班次。用支線飛機比用干線飛機運營支線航班時，通航地點和班次都會增加，對支線航空和地方經濟社會作出的貢獻都會更大。

但是，國務院2012年文件頒布后，民航局制定的支線航線補貼和支線機場補貼都是根據旅客運輸數量進行補貼，沒有根據航班班次進行補貼，忽視了航班班次增加對優化航空運輸條件的重要作用。這一政策措施制定的出發點，是沒有充分理解國務院的政策目標，沒有認識到用支線飛機發展支線航空的資源配置高效率特征和巨大優勢，以及要促進用支線飛機發展支線航空的隱含政策目標。

（二）國家的稅收優惠政策嚴重限制了支線航空發展

由于支線飛機座位數較少，在目前的技術經濟條件下，支線飛機的單座購買成本、單座運營成本都比干線飛機高。要讓航空公司愿意用支線飛機運營支線航班，需要讓航空公司用支線飛機運營支線航班更有利才行，為此，需要在稅收、補貼等方面向支線飛機傾斜，讓航空公司用支線飛機運營支線航班的總盈利水平不低于干線飛機。為此，需要支線飛機的稅收政策比干線飛機更優惠，但我國恰好相反。

民航總局在《關于〈民航總局關于促進支線航空運輸發展的若干意見〉的背景》中指出：“導致適合支線航空運輸的支線飛機數量較少的主要原因之一是支線飛機、發動機及零備件進口稅賦過高。目前國家對進口空載重量25噸以下的飛機征收關稅5%和增值稅17%，綜合稅率為飛機價值的22.85%，而空載重量25噸以上的干線飛機關稅和增值稅僅分別為1%和4%，大大低于支線飛機稅率，造成支線航空運營成本遠高于干線飛機運營成本。例如購買1架國外生產的70座級飛機，購機價格約為3100萬美元（含關稅、增值稅），平均單座價格約為44萬美元，而購買1架130座級的飛機，購機價格約為3600萬美元（含關稅、增值稅），平均單座價格為28萬美元，單座價格相差16萬美元。因此，航空公司寧可購買130座級飛機，也不去買70座級的飛機，兩種機型投入航線運營的成本差異太大”。

通過上述數據進一步分析，70座支線飛機的不含稅價格是2523萬美元，單座不含稅價格是36萬美元；130座干線飛機的不含稅價格是3427萬美元，單座不含稅價格是26萬美元。因此，支線飛機的單座不含稅價格只比干線飛機多10萬美元，由于稅收政策原因，導致支線飛機的單座購買價格比干線飛機多16萬美元，差額提高了60%。

按照飛機每天飛4個航段，每年飛365天，使用年限為15年和當年人民幣兌美元8.0匯率的計算，支線飛機每個航段每個座位的購買成本比干線飛機多58元，其中稅收政策影響是22元。按照80%的客座率計算，支線飛機票價比干線飛機高73元才能彌補支線飛機購買成本高的不利條件。

上述論證說明，我國在稅收政策方面是鼓勵干線飛機發展，限制支線飛機發展的。

由于航空公司進口支線飛機要賠錢或者盈利水平很低，因此，原來曾經運營支線飛機的航空公司紛紛將支線飛機處理掉而運營干線飛機。這是我國支線航線大量由干線飛機運營的主要原因之一。

（三）支持支線航空與支持國產支線飛機的政策措施互相矛盾

國家發改委原副主任張國寶2000年撰文指出：“要使我國的支線航空得以健康發展, 須從兩方面入手:一是各方面要從政策上給支線航空市場提供良好的發展空間; 二是要扶持國產民用支線飛機工業的發展”。這是當時支線航空發展的基本政策。《國務院關于促進民航業發展的若干意見》和近幾年民航局的政策文件也表明，既要促進民航業的發展，也要促進國產民用飛機制造業的發展。國家支持支線航空與國產飛機的政策是保持連續性的。

在實施政策的過程中，為了支持國產支線飛機（當時主要是運七和新舟）的發展，對外國支線飛機實施了超過干線飛機的稅負。結果是，外國的支線飛機進口后不能盈利，航空公司不愿意用進口支線飛機運營支線航班，支線航空發展不好。當時的國產支線飛機由于性能不佳和經濟性低，在國內沒有市場，形成了現在的局面。

實際上，我國一直是用限制進口支線飛機發展的措施來促進國產民機的發展，一直到今天。實踐已經證明，用封鎖市場的辦法促進國產飛機發展的路子是行不通的。

（四）民航運輸市場不夠發達

美國從上世紀80年代開始發展支線航空業，除政策支持和市場需求外，還得益于美國航空業有發達的商業模式。美國發展支線航空的基本商業模式是建立干支銜接的支線網絡機構和一票到底、聯程運輸的服務產品。我國雖然從90年代末提出要建立干支銜接、聯程運輸的商業模式，但是到現在仍然在初級階段。別說跨航司的聯程運輸，好多航空公司連本公司內的聯程運輸做的也不是很好。

由于商業模式不夠發達，對用支線飛機運營支線航空造成了一定的制約。當然，這是商業性的原因，不是政策原因。

六、政策建議

（一）明確規定用支線飛機發展支線航空的政策目標

通過上文的論證，我們已經知道，用支線飛機運營支線航班是一種有效率的資源配置方式，也是實現《國務院關于促進民航業發展的若干意見》確定的發展支線航空、基本航空服務和支持國產支線飛機發展的基本途徑，因此，國家政策應當明確支持用支線飛機運營支線航班，限制用干線飛機運營支線航班，我國要發展的支線航空業是用支線飛機運營的支線航空，而不是用干線飛機運營額支線航空。

今年是十三五規劃的收官之年，也要在今年內制定出十四五規劃。建議國家在十四五運輸規劃和民航發展規劃中的支線航空發展部分闡明：用支線飛機運營支線航班是更效率的資源配置方式，要大力支持用支線飛機運營支線航班，減少用干線飛機運營支線航班。

（二）優化促進支線航空的政策措施

首先要明確政策目標，支線飛機的競爭對象是干線飛機，而不是高鐵。目前支線飛機發展慢的原因是航空公司用支線飛機運營支線航班不如用干線飛機運營盈利水平高，政策調整的目標是改變這種現象。政策調整的幅度有兩個層次：

如果對支線飛機的支持力度大，航空公司運營支線飛機能夠達到較高的盈利水平，則獨立的支線航空公司可以存在。這些支線航空公司可以和干線航空公司在商業上建立合作關系，通過航線聯營、運力購買等模式向社會提供干支結合、通程航班的服務產品。

如果對支線航空的支持力度不夠大，航空公司運營支線飛機不盈利或者盈利水平低，但用支線飛機運營支線航班比用干線飛機運營支線航班盈利水平高，航空公司也會引進支線飛機代替部分干線飛機。

在措施方面，航線補貼、機場運營補貼、機場收費、航路費、民航發展基金、飛機稅收政策都可以調整。通過在中小機場實施差異化的政策，讓航空公司運營支線飛機比運營干線飛機盈利水平高，則支線飛機市場就會較好地發展起來。

上述政策的實施需要有一個循序漸進的過程，讓航空公司有時間調整，同時還要配合國產飛機的產能提升。在政策調整的過程中，要向社會闡明國家發展支線飛機的政策取向，讓地方政府和社會市場主體能理解這些政策對自己的影響，準確決策。

（三）理清支持支線航空與支持國產支線飛機發展的辯證關系

旺盛的支線飛機市場需求是國產支線飛機發展的前提和基礎。如果沒有龐大的支線飛機市場需求，即使將全部支線飛機的市場份額都給了國產支線飛機，國產支線飛機也銷售不了多少，國產支線飛機制造業也難以獲得良好的發展。

如果支線飛機的市場需求很大，即使國產支線飛機只占較少的市場份額，國產支線飛機的銷量也會很可觀。按照2018年末的運輸機隊數量3689架和5%的保守增速測算，到2035年我國的運輸飛機架數將達到8341架，支線飛機占比按30%計算將達到2502架，國產支線飛機的需求數量將會是很可觀的。

要實現促進支線航空發展和促進支線飛機發展的政策目標，需要按照雙重博弈的思路來制定政策。

第一重博弈是在支線市場上支線飛機與干線飛機的博弈，要讓支線飛機能夠戰勝干線飛機。支線飛機的主要競爭對手是干線飛機，而不是高鐵，這是需要首先明確的。由于支線航空對地方社會經濟發展有很強的正外部性，而支線市場因航空運輸需求少導致地方經濟發展對支線航空的正外部性很小，因此，需要采取將外部性內部化的措施，由民航局和地方政府對航空公司用支線飛機運營支線航班給予較多的支持，對用干線飛機運營支線航班給予較少的支持，讓航空公司用支線飛機運營支線航班更有利可圖。這樣，航空公司自然會用支線飛機運營支線航班，支線飛機在運輸機隊中的比例就會增加。另外，要讓進口支線飛機的稅收負擔低于、至少不高于進口干線飛機，要允許部分外國的支線飛機進入中國市場。

第二重博弈是國產支線飛機與進口支線飛機的博弈。在國內的支線飛機市場需求量較大的情況下，國家給予國產支線飛機一定的更優惠政策，則國產支線飛機就會在與進口支線飛機的競爭中勝出。

總之，我們在制定政策時，一定要搞清楚，這一政策措施是促進支線飛機戰勝干線飛機的政策，還是促進國產支線飛機發展的政策。一般來說，一個政策難以同時實現兩個政策目標。支持國產支線飛機的發展，必須在支持支線飛機運營支線航班商業模式的前提下才能實現。

[1] 王知、劉萬明．中國支線航空進入新的發展時期［J］．中國民用航空，2001年第1期．

作者郭才森，中國商用飛機有限責任公司市場中心高級專家，正高級經濟師。具有律師、注冊會計師、注冊資產評估師、注冊稅務師、注冊造價工程師、注冊一級建造師、咨詢工程師（投資）、企業法律顧問、保薦代表人等執業資格。

中國航空運輸協會專家，山東財經大學、中國民航大學兼職碩士研究生導師，中國民航大學航空法律與政策研究中心兼職研究員，中國法學會航空法學研究會理事，山東省法學會財稅金融法學研究會常務理事，民航資源網、中國民航網、中國民用航空網專欄作者。

研究領域為民商法、行政法、航空法、宏觀經濟學、制度經濟學、財務管理、稅收、金融證券、企業管理、民航發展戰略、民航運輸等。具有堅實的多領域企業運營理論和豐富的實踐經驗。具有寬闊、敏銳的視角和強大的創新能力。出版專著《大型航空公司內部市場化改革研究——新制度經濟學視角下的思考》一部，在國家級、省部級刊物發表學術論文50余篇。

近年的多個政策和立法建議被全國人大常委會、國務院辦公廳、國家人力資源和社會保障部、國土資源部、中國民航局、中國人民銀行、海關總署、國家稅務總局等部門采納。