機場是通用航空發展重要的基礎和前提，通用機場網絡建設應當適度超前于行業的發展。然而，目前我國的通用機場無論從總量、分布還是設備設施上都難以滿足通用航空發展的需要。

在經歷了過去五年“先有雞還是先有蛋”的討論后，到“十二五”末期行業各方已充分認識到通用機場建設的重要意義。通用機場審批權限下放地方、通用機場建設寫入國家“十三五”規劃、財政專項資金積極支持通用機場建設等利好政策密集出臺，全國各省、市、自治區競相規劃通用機場，一時間通用機場的春天不約而至。

令人擔憂的是，伴隨通用規劃機場熱，規劃目標不切實際、規劃不成體系、規劃方法不科學等一系列問題同樣不期而至。在經歷了五年前“低空空域改革”引發通航春天后的種種亂象，我們有必要就通用機場規劃建設工作進行深入探討。本文僅就通用機場規劃問題展開研究，試圖探索一套科學適用的規劃方法，并提出保障通用機場項目推進實施的措施建議。

一、我國通用機場現狀與規劃中的突出問題

按照管理體制職責分工，軍方從空域管理的角度負責通用機場的場址審查，民航從安全運行的角度負責通用機場的選址與設計審查以及使用許可證的頒發。截止2015年末，全國已獲得民用機場使用許可的通用機場共計72個。由于通用飛行一般不使用民航航路、航線與終端區，日常飛行只涉及向空軍申報計劃和申請航線，因此存在一批只獲取軍方批復、未向民航局申請機場使用許可證的通用機場，數量大約在220個左右。加上200余個民用運輸機場，理論上可為我國通用航空提供服務的機場合計約為500個。

我國現有通用機場存在以下突出問題：一是總量少，僅為美國的1.5%、巴西的7%;二是分布不均，主要集中在東北、新疆等農林作業區域;三是設備設施簡陋陳舊，難以支持低空旅游、短途運輸、醫療救援等新興業務開展;四是位置偏遠，一般遠離市區，不利于大眾化的通航業務開展;五是經營困難，絕大多數通用機場均處于虧損狀態。可見，現有通用機場從數量和分布上難以滿足通航發展需要，從區位和設施上無法支撐消費類、公益型等“十三五”重點通航業務開展，因此亟需規劃建設一批通用機場，形成廣覆蓋、能通達、有效支撐行業發展的通用機場體系。

2015年以來，全國超過20個省、市、自治區陸續發布了通用機場布局規劃，在“十三五”期間計劃新建超過1000座通用機場。從目前發布的規劃文件和相關單位編制的規劃研究看，主要存在以下問題：一是缺少供需結合的系統分析，部分省份存在為了建機場而建機場，誰來投資、誰來建設、誰來運營、誰來使用等一概不清，缺少機場規劃與產業規劃之間的銜接;二是規劃選點方法單一，簡單套用運輸機場選點規劃方法，或在此基礎上增加少量指標，方法的適用性值得商榷;三是缺少系統性考慮，省域規劃僅考慮本省內的通用機場布局，缺少從地區乃至全國視角對省與省之間通用機場布局的考慮，此外通用與運輸機場之間整體的協調發展也存在欠缺。

二、省域通用機場規劃的思路與方法

省域機場規劃需要解決三大問題，一是省域范圍內機場的需求量，即建多少;二是明確潛在機場的空間區位，即建在哪;三是確定機場的相應規模，即建多大。目前，在運輸機場規劃中，回答“建多少、建在哪、建多大”三個問題的主要依據是航空運輸的需求。在這方面，國內外均已形成成熟的方法：首先根據地區經濟情況和人口分布來預測航空出行需求，然后按照覆蓋盡可能多的人口和面積進行機場布點，最后根據每個機場預期承擔的業務量決定其建設規模。

然而，對于通用機場的省域規劃問題，目前卻是一個世界性難題。一方面，發達國家的通用機場已形成網絡布局并呈萎縮態勢，其規劃認為主要集中在分類管理和補貼資金分配方面，不涉及新增通用機場的布局規劃問題，因此不存在可供借鑒的方法和模型;另一方面，國內通用機場規劃布局沿襲運輸機場以運量為基礎的布局方法，使用人口、GDP、區域面積等作為機場指標，將通用航空的各類作業服務作為附加指標，建立一個綜合指標體系確定機場等級和建設次序，但我們認為，由于需求表現形式的不同，這種方法并不適用于通用機場規劃。

運輸機場服務于人員、貨物的位移，其需求直接反映在運量上。在OD(ORIGIN，DESTINATION)數據不足或難以預測的情況下，人口、經濟、面積等可以在很大程度上反映潛在運量，因此被普遍作為替代指標用于運輸機場需求測度。與運輸航空不同，通用航空在我國極少作為公共交通運輸工具，而是廣泛作為生產工具用于工農業、作為社會服務工具用于救援和警務、作為消費品用于娛樂和個性化交通工具、作為訓練工具用于飛行員培養等。因此，照搬運輸機場的規劃方法不適用于通用機場，但需求導向的布局思路值得借鑒。

按照上述原則與思路，我們提出基于業務需求的兩階段通用機場規劃法，即第一階段在產業分析或專門產業規劃的基礎上，確定區域通用航空主導業務，根據業務需求確定機場數量和潛在布局選點方案，從而形成備選的通用機場布局方案集;第二價段在第一階段的基礎上，結合已有機場情況，從公平合理、業務支撐、安全可行三個維度，對選址布局方案進行優化。

第一階段是根據業務需求確定通用機場方案集。理論上講，各類通航業務均有可能在某一省份開展。出于對基礎設施與運行能力需求的分析需要，我們必須在諸多業務門類中選出適合規劃省份通用航空發展的主導業務。所謂主導，一方面是指需求領域的主導性，即這些業務將服務于規劃省份未來經濟社會發展的主要需求，能夠在較短時間內形成作業規模和示范效應;另一方面是指基礎設施與作業能力領域的主導性，即這些業務發展所需要的基礎設施與作業能力，能夠滿足規劃省份其他非主導通用航空業務開展的需要。對主導性業務的辨識原則，主要包括以下兩個方面：一是從地方的角度，尋找區域經濟社會發展訴求與通用航空的結合點;二是考察各類業務的特點，選擇時間敏感、替代工具少、支付能力較強的作業種類。

基于業務需求的兩階段通用機場規劃法

第二階段是優化。關于優化原則，公平合理主要強調盡可能提高航空服務的覆蓋范圍，有利于構建“樞紐—支線—通用”的三級機場網絡體系，同時盡可能的尊重各地市的意愿;業務支撐主要強調能夠對省內通用航空的主導業務提供有效支撐，服務于業務的開展;安全可行主要強調確保運行的安全性，同時注重供需相結合，即機場建設和企業運行能力建設相匹配，確保機場建好后有企業用。

三、通用機場推進實施的保障措施

通用機場建設是一個系統工程，需要同時協調軍、民航和省級相關部門，前后經歷選址、設計、建設、驗收和使用五大環節、50多個具體步驟。因此，在規劃階段就要做好組織、政策與措施設計，確保通用機場的順利推進。具體保障措施包括但不限于以下內容：

一是強化組織協調。由于通用機場建設工作涉及部門較多，建議省級政府和有通用機場建設任務的地市級政府分別設立通用機場建設領導小組，對外協調軍民航相關部門，推進機場規劃審批;對內協調省內各委、辦、廳、局，協調土地、環評、市政配套等工作;對下作為歸口單位統一受理項目業務方的申報。

二是建立分類機制。建立省、州(市)和縣級政府、企業分工負責，共同建設與支持通用航空發展和通用機場建設的機制。省級政府主要負責全省主要骨干通用機場(一類通用機場)的布局建設，州(市)政府負責州(市)內重要通用機場(二類通用機場)的布局建設，縣級政府或企業負責布局建設其它通用機場。各級各類通用機場統一納入全省通用機場建設規劃，各級財政分別支持轄區內相關通用機場的建設與通用航空運營，鼓勵采用PPP模式開展通用機場建設與運營。

三是加大資源保障。建立通用航空業投資基金，采用公募股權基金方式，引導大型企業、地方國有企業、民營企業投入基金。基金以市場化方式參與通用機場投資，既發揮政府資金引導投資的作用，同時也通過市場化的退出機制，確保各方投資收益。加強通用機場與地面交通的銜接配套，提高不同交通方式的轉乘效率，降低配套建設成本。

四是出臺補貼政策。通用機場作為公共基礎設施，盈利性差是客觀現實。為解決通用機場虧損問題，建議出臺通用機場補貼，由財政出資，用于彌補通用機場的空側非營利性設施的成本。補貼采取審核制，要求申領機場必須滿足公益性開放的條件。補貼對象不限于通用機場，只要為通用機場提供服務的機場，均可根據保障量申領補貼。(航家作者：于一)