2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)，雄安新區(qū)的定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，并肩負(fù)著探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式和調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)的重任。在京津冀區(qū)域空間結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整之際，區(qū)域交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整往往是首當(dāng)其沖的，其在引導(dǎo)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)或城市空間形態(tài)的拓展方面起著重要的引領(lǐng)作用。

2017年2月24日，習(xí)近平總書記考察北京新機(jī)場建設(shè)時提出了兩個關(guān)鍵性的問題：一是“北京兩個機(jī)場如何協(xié)調(diào)?”;二是“京津冀三地機(jī)場如何更好形成世界級機(jī)場群?”在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出建設(shè)“以首都為核心的世界級城市群”的總體目標(biāo)下，這兩個提問各自對應(yīng)著北京兩大樞紐如何服務(wù)于“以首都為核心”和京津冀機(jī)場群如何服務(wù)于建設(shè)“世界級城市群”這兩個層面的命題?？偟膩砜?，京津冀機(jī)場群建設(shè)世界級機(jī)場群的總體目標(biāo)不僅是服務(wù)于京津冀建設(shè)“以首都為核心的世界級城市群”和北京建設(shè)“四個中心”戰(zhàn)略目標(biāo)，將為京津冀建設(shè)世界級城市群提供戰(zhàn)略支撐平臺，更應(yīng)在“一帶一路”國家戰(zhàn)略中充分發(fā)揮其作為國際交通中心的新的動力源作用和戰(zhàn)略支撐作用。

一、京津冀交通結(jié)構(gòu)面臨著兩大關(guān)鍵性的制約問題

“首都功能”為北京城市定位——政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心等“四個中心”所涵蓋的功能，而“首都交通功能”通常包括“國家交通中心”和“國際交通中心”兩大樞紐功能。其中“國家交通中心”是由以首都為中心、擁有以國家高速鐵路網(wǎng)絡(luò)和國家航空交通網(wǎng)絡(luò)為主體，以國家干線公路網(wǎng)絡(luò)為輔助的放射形交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的全國性綜合交通樞紐;而“國際交通中心”則是以首都為中心，以國際航空交通網(wǎng)絡(luò)體系為主體、國際鐵路通道、國際公路通道及國際航運(yùn)通道為輔的國際性綜合交通樞紐。

在建設(shè)世界級城市群的過程中，目前京津冀交通結(jié)構(gòu)存在的兩大關(guān)鍵性制約問題：一是以服務(wù)于全國為目標(biāo)導(dǎo)向的“國家交通中心”在持續(xù)強(qiáng)化，這為非首都功能的集聚奠定了先決性的交通基礎(chǔ)，也為有序疏解北京的“非首都功能”增加難度。當(dāng)前北京已經(jīng)成為名副其實(shí)的超大路網(wǎng)規(guī)模、超大交通流量的“國家交通中心”，承載了大量中轉(zhuǎn)過境交通的“非首都交通功能”。與之相對，作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的首都，北京“國際交通中心”的首都交通地位嚴(yán)重偏弱，如譽(yù)為“第一國門”的北京首都機(jī)場口岸的外國人進(jìn)出境人數(shù)僅為699.82萬人次，距離建設(shè)以首都為核心的世界級城市群的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

二是京津冀地區(qū)已經(jīng)形成了以北京為核心、以鐵路和公路為主體的“環(huán)線+放射線”的區(qū)域交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，而北京強(qiáng)大的首都功能和非首都功能的疊加又為環(huán)放式交通結(jié)構(gòu)提供了巨大而持續(xù)的交通需求，這為首都北京對周邊地區(qū)的持續(xù)虹吸作用奠定了交通基礎(chǔ)，也為疏解過多的人口、有效治理交通擁堵增添了前所未有的難度。

當(dāng)前北京已在公路方面形成了7條國家高速公路和12條普通國道所組成的首都放射線為主、輔以環(huán)線和聯(lián)絡(luò)線的國家級干線公路路網(wǎng)體系;在鐵路方面，北京城區(qū)內(nèi)已擁有北京站、北京西站、北京南站與北京北站等四大客運(yùn)場站，城區(qū)外圍正在新建清河站、星火站、豐臺站和北京副中心站四大客運(yùn)站，北京鐵路樞紐由此構(gòu)成由8大鐵路客運(yùn)站以及7條放射性的國家高速鐵路和城際鐵路線所組成的全國鐵路客運(yùn)中心，并將基本形成通達(dá)全國的1-8小時鐵路交通圈。呈放射狀的鐵路干線網(wǎng)和公路主干網(wǎng)結(jié)構(gòu)的失衡導(dǎo)致首都的“國家交通中心”功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于“國際交通中心”，盡管北京鐵路樞紐和公路對外交通樞紐逐步向外遷移，但“條條大道通北京”和“交通場站散布全城四周”的現(xiàn)狀終究是“治標(biāo)不治本”，難以避免全國性的始發(fā)終到和中轉(zhuǎn)交通量在北京城區(qū)的交叉混流，進(jìn)而模糊了城市交通和對外交通的分界，加重了北京城市交通的負(fù)擔(dān)。

二、推動京津冀城市群交通結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

1、優(yōu)化調(diào)整以首都為中心的環(huán)放式交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

北京單一中心的“攤大餅式”空間結(jié)構(gòu)是與北京市“環(huán)放式”的交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是互為依存的，打破北京城市空間圈層式發(fā)展模式和疏解非首都功能無疑需要對區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。有鑒于此，筆者早在十五年前便提出在京津之間設(shè)立過境高速鐵路通道的設(shè)想，當(dāng)時京津冀交通結(jié)構(gòu)具有重大調(diào)整的戰(zhàn)略機(jī)遇期，但事過時遷而錯失良機(jī)(圖1)。

圖1 環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域交通中心示意圖

資料來源：歐陽杰，京津城際交通走廊中的樞紐和節(jié)點(diǎn)——構(gòu)筑環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域交通中心的設(shè)想，北京規(guī)劃建設(shè)，2003.4

在京津冀區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)基本成型的背景下，需要通過僅有的鐵路線路和綜合交通樞紐來引導(dǎo)區(qū)域交通結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為此宜打破以首都為單一核心的環(huán)放式區(qū)域交通結(jié)構(gòu)，通過構(gòu)筑石家莊—保定—天津—承德高速鐵路通道，確保京廣—京沈高速列車之間的直通，以強(qiáng)化華中地區(qū)與東北地區(qū)之間在京津冀地區(qū)的過境交通功能。針對雄安新區(qū)缺乏“通天達(dá)?！钡闹蓖ń煌l件，以北京新機(jī)場建設(shè)和雄安新區(qū)綜合交通功能完善為契機(jī)，在雄安新區(qū)南部設(shè)立大型高速鐵路車站，重點(diǎn)銜接石家莊—保定—天津—承德高速鐵路和固安—保定城際鐵路。

2、推動北京由國家交通中心向國際交通中心的轉(zhuǎn)型升級

國際交通體系的健全與否是世界級城市群形成的基礎(chǔ)性條件和表征性指標(biāo)之一。構(gòu)建國際交通體系是京津冀建設(shè)世界級城市群的前提條件和交通基礎(chǔ)保障，而世界級的國際交通中心將成為北京建設(shè)“四個中心”進(jìn)程中的主要交通載體。目前北京市的對外交通系統(tǒng)相對發(fā)達(dá)，但更多地是承擔(dān)著國家交通中心的角色，而并未在全球領(lǐng)域獲得國際交通中心的地位，其國際交通聯(lián)系有待加強(qiáng)，以更多地承擔(dān)國家門戶職能和國際交通樞紐職能。國際交通體系的建立將有助于北京首都對全球戰(zhàn)略性資源、戰(zhàn)略性通道實(shí)現(xiàn)有效影響和控制，體現(xiàn)出北京在建設(shè)“四大中心”過程中對全球政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的廣泛影響力和有效控制力。

總體而言，京津冀國際交通體系主要由國際航空交通、國際航運(yùn)交通(天津國際郵輪母港和唐山、秦皇島國際郵輪港為承接平臺)及國際鐵路交通(北京站和北京西站為承接平臺)三方面所組成，其中航空交通是國際交通體系的主體，建設(shè)國際航空交通體系是京津冀機(jī)場群建設(shè)世界級機(jī)場群的核心所在，其功能的承載平臺是由以北京兩大樞紐為主的京津冀“三地四場”機(jī)場體系所構(gòu)成，為此需要打造以首都為核心的世界級機(jī)場群，并構(gòu)建輻射全球五大洲的國際骨干航線網(wǎng)絡(luò)體系，充分發(fā)揮其在國際運(yùn)輸、遠(yuǎn)程運(yùn)輸和快速運(yùn)輸?shù)确矫娴募夹g(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，為國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性的交通保障服務(wù)，并重點(diǎn)服務(wù)于“一帶一路”及京津冀協(xié)同發(fā)展兩大國家發(fā)展戰(zhàn)略。

3、構(gòu)建以兩大國際樞紐機(jī)場為主體的北京國際交通中心

從北京加快提升首都交通功能的角度來看，宜以雄安新區(qū)和北京新機(jī)場的規(guī)劃建設(shè)為契機(jī)，加速建設(shè)京津冀國際交通體系，推動首都交通功能由承擔(dān)國內(nèi)與國內(nèi)交通之間交通為主的“國家交通中心”向承擔(dān)以國內(nèi)與國際、國際與國際之間交通的“國際交通中心”升級，北京市交通樞紐也由“全國性綜合交通樞紐”向“國際性綜合交通樞紐”轉(zhuǎn)型，而“國家交通中心”的功能則由京津冀三地共同承擔(dān)。

2017年3月15日頒布的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》提出我國將建成3 大世界級機(jī)場群、10 個國際樞紐、29 個區(qū)域樞紐的總體布局目標(biāo)。與該規(guī)劃目標(biāo)相呼應(yīng)，京津冀地區(qū)將形成以首都機(jī)場和北京新機(jī)場兩大國際樞紐為核心、以天津機(jī)場、石家莊機(jī)場兩大區(qū)域樞紐為骨干，以秦皇島機(jī)場、張家口機(jī)場等支線機(jī)場為補(bǔ)充的世界級機(jī)場群。從服務(wù)于北京“四個中心”的城市定位來看，北京兩大國際樞紐機(jī)場的首要任務(wù)是強(qiáng)化其“國際交通中心”都功能，部分疏解“國家交通中心”功能，為此應(yīng)加快首都機(jī)場的轉(zhuǎn)型升級，并發(fā)揮北京新機(jī)場作為全球航空樞紐和京津冀城郊型綜合交通樞紐的國際綜合交通功能，確保兩大樞紐機(jī)場成為北京建設(shè)“國際交往中心”的主要交通載體。

4、打造以軌道交通方式為主的京津冀機(jī)場群地面綜合交通體系

為了強(qiáng)化京津冀三地機(jī)場的一體化運(yùn)營服務(wù)，京津冀機(jī)場群將依托京津冀地區(qū)密集的國家干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道所構(gòu)成的四層軌道交通網(wǎng)絡(luò)，推動京津冀地區(qū)主要的民用機(jī)場至少銜接有兩種軌道技術(shù)制式以上的軌道交通線路和兩條以上的高速公路或快速路，從而實(shí)現(xiàn)“雙軌雙路，互聯(lián)互通”的通達(dá)目標(biāo)，形成京津冀地區(qū)主要機(jī)場與主要城市之間的0.5—2.0小時地面交通圈，最終為京津冀建設(shè)世界級機(jī)場群提供地面交通保障服務(wù)。

三、設(shè)立雄安新區(qū)背景下的京津冀交通結(jié)構(gòu)發(fā)展對策

1、規(guī)劃建設(shè)“石—雄—津—承”高速鐵路通道

目前在北京外圍銜接京津冀東北部和西南部地區(qū)的鐵路線路已規(guī)劃建設(shè)首都機(jī)場至北京新機(jī)場城際鐵路聯(lián)絡(luò)線、環(huán)北京城際鐵路兩條，但這兩條繞行線僅服務(wù)于北京地區(qū)及環(huán)北京周邊地區(qū)的繞行交通需求，無法滿足京廣高鐵與京沈高速之間快速過境北京鐵路樞紐的需求，也無法達(dá)到疏解北京外圍及周邊地區(qū)的城市空間聚集的效果。為此建議設(shè)立“石家莊—雄安新區(qū)—天津—承德”高速鐵路通道，該線路的南端銜接石家莊鐵路樞紐的京廣高鐵，北端則在承德境內(nèi)銜接在建的京沈高鐵。建議將“石—雄—津—承”高速鐵路聯(lián)絡(luò)線納入《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，并與雄安新區(qū)高鐵南站同步規(guī)劃建設(shè)(圖2)。在京津冀交通網(wǎng)絡(luò)骨架趨于固化的背景下，該線路是京津冀交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的最后機(jī)遇。

圖2 “石家莊—雄安新區(qū)—天津—承德”高速鐵路聯(lián)絡(luò)線的路由方案

在北京鐵路樞紐外圍設(shè)置高速鐵路過境線之后，北京城區(qū)的鐵路車站主要承擔(dān)京廣、京沈高速鐵路的始發(fā)和終到作業(yè)，并接發(fā)大量中短距離的城際直達(dá)列車，這樣可有效解決過境列車在北京鐵路樞紐線路限速迂回、對城市交通干擾大、城區(qū)各高速站點(diǎn)之間換乘不便等諸多問題;大量過境列車則直接走行“石—雄—津—承”高速鐵路通道，可充分滿足東北與華中方向旅客的快速過境需求，也可滿足津石、津承沿線的城際旅客需求;同時可帶動津冀沿線的城鎮(zhèn)發(fā)展，并推動環(huán)首都地區(qū)的外圍空間疏解。

2、優(yōu)化京津冀機(jī)場布局規(guī)劃和發(fā)展定位

在設(shè)立河北雄安新區(qū)的背景下，京津冀機(jī)場群中的北京新機(jī)場和石家莊正定機(jī)場的兩大發(fā)展定位和主要服務(wù)對象需要有所調(diào)整，其中北京新機(jī)場的主要航空服務(wù)對象不僅包括北京首都，還將輻射到河北雄安新區(qū)，重點(diǎn)服務(wù)于國際航空市場;同時提升石家莊正定機(jī)場的機(jī)場定位，其主要服務(wù)對象除了省會石家莊之外，還將兼顧雄安新區(qū)的國內(nèi)航空出行需求，共同服務(wù)于省會城市石家莊市和國家級新區(qū)雄安新區(qū)。為了服務(wù)于雄安新區(qū)中遠(yuǎn)期發(fā)展需求，建議規(guī)劃預(yù)留保定機(jī)場，并將其納入《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》，該機(jī)場可定性為中型機(jī)場或商務(wù)機(jī)場，以服務(wù)于擁有千萬人口規(guī)模的保定市和國家級新區(qū)——雄安新區(qū)，以補(bǔ)充完善北京新機(jī)場和石家莊正定機(jī)場兩大機(jī)場的航空市場空隙。

3、優(yōu)化北京新機(jī)場及其周邊綜合交通樞紐的規(guī)劃布局方案

當(dāng)前規(guī)劃預(yù)留有5條不同類型軌道線路的北京新機(jī)場無疑是京津冀核心區(qū)域內(nèi)的最大城郊型綜合交通樞紐。在雄安新區(qū)崛起之時，河北境內(nèi)潛在的巨大非航空換乘功能預(yù)計將對北京新機(jī)場的航空運(yùn)輸功能形成巨大沖擊，尤其是其地面交通中心與航站樓的“無縫銜接”更將使航空旅客和非航空旅客存在直接交通擁堵沖突的可能。為了將大量的非航空旅客換乘交通量疏解到河北地區(qū)，需要重點(diǎn)提升河北雄安新區(qū)鐵路車站、霸州站、永清西站及其他車站的綜合交通樞紐功能，同時中遠(yuǎn)期期啟動建設(shè)北京新機(jī)場的南部航站樓及其快速通道，以充分滿足河北雄安新區(qū)等河北腹地進(jìn)出北京新機(jī)場的國際航空需求。

結(jié)束語

在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，疏解非首都功能包括教育、醫(yī)療、央企總部經(jīng)濟(jì)等諸多功能，但交通功能的作用是先行性的、引導(dǎo)性的，乃至是決定性的。在首都交通功能體系之中，北京重點(diǎn)立足于構(gòu)建“國際交通中心”，而京津冀地區(qū)則共同打造“國家交通中心”。對于民航而已，京津冀建設(shè)世界級機(jī)場群的重中之中是構(gòu)建以“通達(dá)全國、輻射全球”的國際航空交通體系，應(yīng)充分發(fā)揮北京兩大國際樞紐機(jī)場的“國之重器”作用，不僅為京津冀建設(shè)以首都為核心的世界級城市群提供有力支撐，更要為“一帶一路”國家重大發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著國際樞紐節(jié)點(diǎn)作用。（航家作者：歐陽杰 中國民航大學(xué)(機(jī)場)綜合交通研究所所長、教授）

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